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專家詳解用地審批權下放:規劃、指標不能動
發布時間:2020年03月24日作者: 來源:經濟觀察網
 

  

  繼農地入市試點后,國務院再次推出用地審批權下放試點。3月12日,國務院印發《關于授權和委托用地審批權的決定》(下稱《決定》),共提出兩項變革。

  一是授權,將國務院永久基本農田以外的農用地轉建設用地審批授權給省級政府批準;二是委托,將在八省、市、自治區試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托省級政府批準,試點期限為一年。后者對地方影響更大。

  浙江大學暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰認為,《決定》并未涉及土地利用總體規劃和土地利用年度計劃(指標)的松綁,而是農用地轉建設用地、征收土地審批權的下放。

  《決定》下發后,試點城市已經開始著手準備起草具體實施方案。3月18日,廣東和浙江等地國土資源廳向經濟觀察報表示,試點實施方案由國土空間用途管制處負責擬訂,目前正在按國家部署有序推進中。

  下放與監管

  根據《決定》,農用地、集體土地轉為建設用地,只要不占用永久基本農田,或《土地管理法》要求國務院或者國務院授權機構審批的土地,國務院授權省級政府審批。

  在8個試點省市審批權限下放力度進一步加大,除了授權范疇外,涉及永久基本農田轉建設用地,在試點期內,國務院也委托給省級政府審批。

  “此舉等于,這8個省的所有農轉用申請和征地都在省內批準即可。”楊遴杰表示。

  原有土地審批采取層層上報形式,從縣、市到省級,再到國務院下轄自然資源部。通過這一變革,用地審批及農轉用由省級政府及省自然資源部門審批,審批環節減少,而且省級政府對所屬地情況更熟悉,用地更能適應地方實際。

  在曾經長期研究土地問題的專家黃小虎看來,下放土地審批權是適應河北20选5經濟發展要求而做出的改革,體現出國家治理方式轉變。用地審批權下放,有兩個重要前提。

  第一,2018年組建自然資源部,過去土、林、海、草、礦等分割造成的規劃“打架”問題在制度上得到解決。

  第二,國務院在33個省市推動集體建設用地、宅基地入市試點,一定程度打破國有建設用地壟斷地位。此外,通過稅改逐步增加地方稅源,調整增值稅中央和地方比例分成。

  黃小虎認為,這些舉措大方向上讓地方發展的財權和事權逐步相匹配,理論上地方政府對土地財政的依賴程度減弱。

  上述河北省國土廳人士提醒,下放建設用地審批權后,對耕地?;ぷ饔每贍芟?。中央從體利益和長遠利益出發,將用地審批交給地方,但地方考慮的是如何發揮土地的最大價值,讓地方有財政收入。

  黃小虎也提醒,想要科學管好地方,一定制定出好的國土空間規劃,依據規劃來制定空間用途機制,“否則一定會亂套,地方的利益需求始終存在,政府經營土地形成的利益格局是根本原因。”

  在楊遴杰看來,放權的同時,中央監管也在加強,包括衛星圖片執法的技術手段、各地督察局的組織手段,對試點地區使用突破界限用權會進行更嚴格督查,確保相關用地審批權“放得下、接得住、管得好”。

  黃小虎認為放權不易,自然資源部后續工作還很繁重,不僅要在資源調查基礎上編制科學的國土空間規劃,還要建立空間用途管制制度。相關部門下一步努力抓好國土空間用途管制,讓每一宗土地用途確定、可考。

  “如能做到這一步,用地指標管理可以不要了”?;菩』⒈硎?,問題還需要進一步探討。如果國土空間規劃及用途管制未貫徹落實,指標作為管理手段在短期內取消不了。

  破解用地矛盾

  對于一個城市而言,城市總體規劃和土地利用總體規劃是獲得建設用地的關鍵文件。城市總體規劃提出建設用地規模,用地規劃與城市發展規劃相匹配,根據城市發展需要制定土地利用總體規劃。

  楊遴杰解釋,土地利用總體規劃做好后,直轄市、省會和100萬以上人口城市上報國務院審批,其他城市報省級政府審批。

  土地利用總體規劃通過審批后,以此作為依據地方政府制定土地利用年度計劃。在確定建設用地總量不變的前提下,根據發展需要分配每一年的用地指標。

  如果當年建設用地量超過存量國有建設用地,需要通過將農用地、集體用地轉化為國有建設用地來彌補缺口?!鍛戀毓芾矸ā飯娑?,永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的土地征收,由國務院批準。

  國務院將全國用地指標分配給各省,省級政府將省內用地指標分配給各市縣,縣市根據分配到的用地指標搞城市建設。也就是說,用地規劃和用地指標是制約建設用地兩個重要的抓手。

  此前,曾有地方政府人士向經濟觀察報記者表示,由于土地指標限制、用地審批流程和時間較長等因素,導致很多地方招商引資項目流產,“等不起,有時候項目用地需要兩三年才能下來。”

  楊遴杰表示,以前很多用地需要國土資源部審核,再以國務院名義下發。整個流程下來需要大半年,地方項目著急用地,等不及就未批先用,邊批邊用,有的干脆以租代征,讓項目方直接跟農民租用土地,繞過審批流程形成事實占用。

  經過變革后,一般性用地審批及農轉用手續辦理,可以直接申報至省級自然資源部門審批,減少了審批環節,提高審批效率,縮短審批時間,使得項目用地可以在合法審批前提下及時落地。

  近年,隨著城市化不斷發展,大量農業人口流入城市成為新市民。城市化進程中對包括住房在內公共服務需求,對建設用地提出了更多要求,但用地指標和用地審批的限制成為城市建設用地供需矛盾的結癥所在。

  農業人口進城后,農村留下宅基地和農業用地長期處于閑置狀態,客觀上造成資源浪費。由于城鄉土地二元結構制約,土地資源并沒有隨人口流動獲得合理配置。本次改革,使得部分有條件的地區可以將這部分閑置土地利用起來。

  中國城市發展研究院投資部主任劉澄認為,閑置的資源、資產、資金用起來才能產生價值,《決定》允許部省市盤活存量土地,有利于土地發揮更多市場價值,增強投資信心和降低潛在風險。

  平衡地區利益

  過去為了保證糧食安全,通過“一刀切”劃定永久基本農田比例,要求各地劃80%以上耕地為永久基本農田。

  楊遴杰指出,城市發展不僅是攤大餅式,還有可能是線狀發展,比如公路鐵路帶動城市發展?;箍贍芴臼椒⒄?,比如要修機場或者礦區,這些單獨選址項目會跳出規劃范圍外發展,難免會占用永久基本農田。

  《土地管理法》規定,占用永久基本農田必須報國務院批準,在規劃范圍外占農用地做開發,即便沒有占用永久基本農田,也需要報國務院或者國務院授權的省級政府批準。這種使得有條件加快發展的地方受到用地指標束縛。

  2019年1月,中央全面深化改革委員會第六次會議提出,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃統一為國土空間規劃,實現多規合一。目前,國土空間利用規劃還在編制過程中。

  國土空間利用規劃一個重要內容是功能分區,把全國分成禁止開發區、限制開發區、允許開發區和重點開發區。永久基本農田的劃定要在主體功能區規劃內體現。主要農產品產區、商品糧基地、生態環境?;で?、礦產資源蓄積區等屬于禁止或限制開發地區。

  珠三角、長三角、環渤海等重點開發地區,可以從自身實際出發自主安排,不一定按照統一比例劃定基本農田;重要商品糧基地需多劃農地。

  上述河北省自然資源廳人士表示,現行制度下,基本農田、耕地資源多的城市,項目就少,在經濟上比較“吃虧”。如果農業補貼力度足夠大,誰?;じ廝鬩?,也不存在地方盲目占用耕地的情況。

     黃小虎也強調,地區之間利益平衡問題需要重視。“你發展了,我?;ち?,你富裕了,我受窮,我怎么辦?”導致?;じ氐牡厙揮卸?,他認為,重點發展地區應對耕地?;で械8嘣鶉魏鴕邐?,怎樣實現利益平衡,采取何形式可以慢慢摸索,如上繳更多稅收。